Wirtschaft und Kommunen

Privatisierte Schulen durch PPP

In diesem Papier nehmen wir die nach dem Modell von Public Private Partnership (PPP) geplante Privatisierung der Schulen des Kreises Offenbach kritisch unter die Lupe. Dieses Vorhaben reiht sich ein in den neoliberalen Umbau der Gesellschaft, wie ihn die Verfechter einer radikal entgrenzten Marktwirtschaft gegenwärtig mit Macht betreiben. Sogar öffentliche Dienstleistungen im Rahmen der Daseinsvorsorge sollen privatisiert und d.h. zu Waren gemacht und vermarktet werden.

Wir befürchten, dass die Vergabe der Bewirtschaftung von immerhin 88 Schulen mit 450 Gebäuden an Private unabsehbare negative Folgen haben wird. Da private Investoren nun einmal Gewinne erzielen wollen, wird dies auf Kosten der Vereine, Volkshochschulen, Musikschulen, örtlichen Handwerksbetriebe, des Personals und der Qualität gehen.

Aber es gibt durchaus Alternativen, wie der Text ebenfalls ausführt.

Was ist das, PPP?

Es ist eine Abkürzung für > Public Private Partnership<. Die Öffentliche Hand und ein Privater gehen eine Vertragsbeziehung ein, um einen bestimmten Zweck zu erreichen, beispielsweise die Erstellung eines Gebäudes, in das dann eine Behörde einzieht. Der private Bauträger macht das, was er am Besten kann. Das Gebäude wird nach den Bedürfnissen der Behörde eingerichtet und der Private refinanziert seine Kosten durch die Miete, meist über eine langjährige Mietzeit. Die öffentliche Hand spart die Hochbau-, die Unterhaltungs- und Verwaltungskosten, und zahlt einen marktüblichen Mietpreis.

Grundsätzlich lässt sich PPP auf viele Dienstleistungsbereiche übertragen, die bisher hoheitliche Aufgaben waren. Öffentlicher Verkehr, Postdienstleistungen, Ausbildung und Studium, Energie- und Wasserversorgung. Manchmal in Reinkultur, manchmal nur als ein Vertragselement in einer komplexen Beziehung zwischen Staat und Privaten. Ist das die Zukunft der Daseinsvorsorge im Zeichen der Globalisierung? In der Tat ist PPP eine Form jener Privatisierung öffentlicher Güter, die nationalstaatliche, historisch gewachsene Regelungen zugunsten international standardisierter Regeln zurückdrängen. Globalisierung erfordert, die Gewinne von Konzernen, die international Dienstleistungen anbieten, wirksam in allen Ländern zu schützen und dafür zu sorgen, dass sie möglichst ohne Hindernisse weltweit wieder investiert werden können.

In vielen Ländern ist dieser Prozess der Privatisierung schon weiter fortgeschritten als bei uns. Negative Beispiele überwiegen die positiven. Bei diesen Formen der Privatisierung geht es tatsächlich nicht nur um betriebswirtschaftliche Fragen. Es geht vielmehr um die Grundsatzfrage, ob öffentliches Gut überhaupt und wenn ja, in welchem Umfang marktfähig ist. Wie funktioniert dann demokratische Kontrolle? Ist dieser Prozess umkehrbar? Bleibt die Versorgung unter diesen Bedingungen für alle gesichert?

Was hat dies aber mit uns in Neu Isenburg zu tun?

Seit nunmehr zwei Jahren plant die Verwaltungsspitze des Kreises Offenbach die Übertragung der Schulbewirtschaftung an einen Privaten in einem PPP-Projekt. In den dreizehn Kommunen des Kreises Offenbach gibt es immerhin 88 Schulen mit etwa 450 Gebäuden, in denen rund 42 Tausend Schüler unterrichtet werden.

Bekanntlich ist es Aufgabe des Kreises, die Schulen zu verwalten und zu unterhalten. Hierzu gehört die bauliche Unterhaltung einschließlich Neubau, Renovierung und Sanierung sowie die Stellung von Personal vor Ort (Hausmeister, Reinigungspersonal etc.) und in der beim Kreis angesiedelten Verwaltung – mit Ausnahme der LehrerInnen.

Diese Aufgabe soll nun Privaten übertragen werden. Der Kreis bleibt weiter Schulträger und Eigentümer der Schulen, zahlt aber an die Privaten für die Inanspruchnahme der Gebäude für Schulzwecke einschließlich der anfallenden Investitionen einen jährlichen Betrag. Finanziert wird dies nach wie vor durch die Kreisumlage als gemeinsame Kasse, in die alle Kommunen des Kreises einzahlen. Im letzten Jahr beliefen sich die Schulunterhaltungskosten im Kreis auf 64 Millionen Euro, das sind immerhin etwa 20% des Kreishaushalts.

Auch die Neu Isenburger zahlen in diese Kasse ein und ihre Kinder werden dann in die teilprivatisierten Schulen gehen. Die Vereine und privaten Initiativen werden für ihre Zwecke die Schulgebäude auch weiterhin nutzen wollen. Wer wird ihr Ansprechpartner sein? Können durch einen Vertrag die vielfältigen öffentlichen Bedürfnisse zweifelsfrei geordnet werden?

Die BürgerInnen von Neu Isenburg kann die Frage der Schulbewirtschaftung demnach nicht unberührt lassen!

Was soll das PPP-Projekt bringen ?

Die Einzelheiten des Projekts sind bisher Verschlusssache. Öffentlich werden nur vage Rechnungsgrößen genannt. Es ist die Rede von einem Investitionsstau für marode Schulgebäude und für ihre Sanierung in Höhe von 350 bis 500 Millionen Euro bis zum Jahre 2010. Dies könne der Kreis nicht schultern. Entlastung erhofft sich der Kreis weiterhin durch Einsparungen im Personalbereich. Vor Ort und in der Verwaltung würde durch die Aufgabenübertragung an einen Privaten Arbeitskraft frei: Bis auf wenige Personen, die im Rahmen eines Controlling die Erfüllung des Vertrages überwachen. Mit den Privaten würde in allen Einzelheiten vereinbart, welche Leistungen bei der Schulbewirtschaftung und für die Modernisierung zu erbringen sei – man spricht von beeindruckenden 60 bis 70 DIN A 4-Ordnern als Anhang zu dem Vertrag. Bislang nicht beziffert ist das Nutzungsentgelt, das an die Privaten für diese Leistungen zu zahlen ist. Etwa 3,6 Millionen Euro hat die Vorbereitung der Verträge schon gekostet. Derzeit ist die Rede von einer angestrebten Laufzeit des Vertrages über etwa 15 bis 20 Jahre.

Rechnet sich das überhaupt betriebswirtschaftlich? Und für wen?

Für den Privaten wird es sich rechnen, wenn er den Vertrag zu den vereinbarten Bedingungen abschließt. Aus gleichartigen Projekten weiß man, dass der wirtschaftliche Erfolg, also mit anderen Worten der Gewinn, für die Privaten auf drei Säulen beruht:

Erstens auf Einsparungen bei den Lohnkosten. In der Regel wird die gleiche Arbeitsmenge mit weniger oder flexiblerem Personal bei schlechterer Bezahlung geleistet.

Zweitens werden standardisierte Arbeitsaufträge an überregionale Subunternehmen vergeben, nach dem Vorbild der Industrie. Spezialisierung und – wegen der engen Kostenkalkulation – wachsende Unternehmensgrößen sind hier die Folgen.

Und drittens werden Steuergestaltungsmöglichkeiten genutzt. Dies führt dann zwingend zum Wegfall von Steuereinnahmen irgendwo in den Querschnittseinnahmen von Kreis, Land und Bund.

Für den Kreis Offenbach lässt sich diese Frage nicht so einfach beantworten. Denn seine mit der Schulbewirtschaftung erbrachte Leistung hat komplexe Wirkungen. Daher lassen sich die Vorteile einer Privatisierung in Form einer kurz- und langfristigen Kalkulation nach den bisher mitgeteilten Zahlen nur schwer darstellen. Gleichwohl werden mit dem PPP-Projekt in seiner sich jetzt abzeichnenden Gestalt schwerwiegende Probleme aufgeworfen.

So wird das Einsparvolumen bei Vergabe der Schulbewirtschaftung und Schulsanierung an Private derzeit mit 10 bis 20% beziffert. Dies ist schon deswegen zweifelhaft, weil eine aufgeschlüsselte Kosten-Leistungs-Rechnung für den bisherigen Aufwand der Schulbewirtschaftung fehlt. Der Kreis hat bisher seine mit der Schulbewirtschaftung hergestellten „Produkte“ nicht definiert, die auf sie entfallenden Kosten nicht ermittelt und sie nicht den Verursachern zugeordnet. Nur auf diese Weise lassen sich aber bestehende Einsparpotentiale ermitteln und nutzen. Die globale Ausgabe und ihre Aufschlüsselung in Einzelbudgets kann nur als grobe Rechnungsgröße herhalten. Sie gibt nicht Auskunft für den Einzelaufwand, die Kosten und die Qualität der hergestellten Produkte. Die Privaten nutzen solche Steuerungselemente, der Kreis bislang aber nicht, obgleich es ihm offen stände. Der Kreis dagegen verzichtet auf optimale Bewirtschaftung und behauptet gleichzeitig, dass es die Privaten besser könnten. Man kann aber schlicht nicht Leistungen vergleichen, wenn man die eigene Kostenstruktur nicht analysiert und standardisiert. Daher gilt: Die Äpfel, die der Kreis bisher hergestellt hat, lassen sich deswegen nur schwer mit den Birnen der Privaten vergleichen.

Für eine gewisse Zeit nach Anlaufen des PPP-Projekts ist ferner zu erwarten, dass die Personalkosten für den Kreis sogar steigen. Dies hängt damit zusammen, dass für die Kündigung des Personals, mit dem die Schulen bisher bewirtschaftet wurden, kein Raum sein dürfte. Die Privaten werden das Personal allenfalls zu schlechteren Konditionen übernehmen (weniger Lohn und/oder längere Arbeitszeit), da die Personalkosten den Kostenblock darstellen, der am ehesten reduziert werden kann. Inwieweit Versetzungen und Weiterbeschäftigung in einem anderen Bereich der Kreisbehörden möglich sind, ist offen. Die Personalkosten werden also zunächst weiter anfallen und zwar zusätzlich zum Nutzungsentgelt.

Die lange Laufzeit des Vertrages stellt wegen Unsicherheit der künftigen Entwicklung ein weiteres erhebliches Problem dar. Hier ist die demographische Entwicklung und die kreisweite Verteilung der Bevölkerung zu nennen. Werden wir zukünftig diese – steigende, gleichbleibende oder fallende – Anzahl Schulen an den konkreten Orten brauchen? Wer trägt die Kosten der Modernisierung der Schulen bei veränderten Anforderungsprofilen, zum Beispiel im technischen Bereich? Kann ausgeschlossen werden, dass durch notwendige Vertragsanpassungen nicht die Kosten über das kalkulatorisch Notwendige hinaus erheblich steigen? Ist das Risiko der Insolvenz der Privaten überhaupt abzusichern? Zu wessen Lasten geht das Risiko der Schlechtleistung oder mangelnder Vertragserfüllung? Das Fiasko der Autobahnmaut mit Toll Collect lässt grüßen!

Ein weiteres Problem betrifft die Nutzung der Schulen durch Vereine, Volkshochschulen und Musikschulen. Diese Nutzung läuft bisher für kleines Geld mit oder ist sogar „umsonst“. Private werden sich diese Nutzungen nicht nur kostendeckend, sondern gewinnbringend bezahlen lassen. Hier führt die Entlastung des Kreises unmittelbar zur Belastung der Kommunen und der privaten Initiativen. Denn das Entgelt für die Inanspruchnahme wird steigen.

Für eine Schulbewirtschaftung in dieser Größenordnung werden sich nur Private interessieren, die überregional oder bundesweit diese Leistung anbieten. Sie werden Fremdleistungen zentral und überregional einkaufen. Örtliche Handwerks-und Lieferbetriebe werden das zu spüren bekommen. und unter Druck geraten.

Schließlich ist noch zu beachten, dass Private die Einnahmen aus der Schulbewirtschaftung nach den vorteilhaften Gesetzen, denen in steuerlicher Hinsicht Kapitalgesellschaften unterliegen, steuergestaltend in ihrer Bilanz verbuchen werden. Ob hier Kreis, Land oder Bund am längeren Ende sitzen, ist offen. Der Sitz der Gesellschaft dürfte jedenfalls nicht im Kreisgebiet sein, so dass ein wesentlicher Anknüpfungspunkt für Besteuerung entfällt. Ein Teil der Steuern wird zum Nachteil der Wirtschaftskraft des Kreises aus dem Kreis fließen.

Angesichts dessen ist es sehr zweifelhaft und eine sehr verengte Sicht auf das Projekt, wenn seine Verfechter meinen, dass die Kooperation mit privaten Unternehmen zu erheblicher Effizienzsteigerung bei geringeren Kosten und zu einer deutlichen Verbesserung der schulischen Infrastruktur im Kreis führen wird.

Ist die Schulbewirtschaftung überhaupt marktfähig ?

Öffentliche Leistungen können nur insofern marktfähig und damit privatisierbar sein, soweit diese Leistungen nicht zu den Kernaufgaben des Staates gehören und durch Private besser erbracht werden können. Was zu den Kernaufgaben des Staates gehört, ist heute in einer Weise umstritten, wie es noch vor etwa zehn Jahren undenkbar erschien. Von den radikalen Anhängern der Privatisierung werden nur noch Justiz, Polizei und Militär ausgenommen, freilich hat auch hier eine Verschlankung eingesetzt, wie die Projekte privatisierter Gefängnisse, Sicherheitsdienste und – allerdings bislang nur in den nicht entwickelten Ländern – privater Armeen im Dienste transnationaler Konzerne zeigen. Dienstleistungen, die sich mit Ausbildung und Erziehung beschäftigen, sollen jedenfalls grenzüberschreitend von Privaten erbracht werden können. Dies steht auf der Tagesordnung der bis zum Jahre 2004 tagenden Welthandelsrunde. Übrigens ist man damit im Bundesland Hamburg schon weiter: Dort sollen 28 gewerbliche Schulen einschließlich des Lehrpersonals an die örtliche Industrie- und Handelskammer übergehen!

In diesem Sinne wird von einem Marktradikalen die Privatisierung der Schulbewirtschaftung ohne weiteres mit Ja beantwortet werden. Dieser Aspekt ist schließlich nur ein Teil eines viel umfassenderen Konzepts der Privatisierung von Bildung und Erziehung.

In der öffentlichen Diskussion wird dieses Ziel immer mit der Behauptung verbunden, dass Private diese Leistungen besser und billiger erbringen könnten. Aber ist sie zutreffend? Es lohnt sich die Frage einmal umzukehren. Was kann die öffentliche Hand besser als die Privaten?

Zweifellos vermag es die öffentliche Hand besser, bei diesen Leistungen die Einheit aller Zwecke zu wahren, die für die BürgerInnen von öffentlichem Interesse sind. Konkret ist dies die Einheit von wirtschafts-, gesellschafts-, sozial-,kultur- und umweltpolitischen Zwecken, die bei der Leistungserbringung unter demokratischer Kontrolle erbracht werden. Unserer Meinung nach ist sie immer nur so gut, wie die BürgerInnen diese demokratische Kontrolle zur Wahrung dieser Zwecke ausüben. Hat die Wachsamkeit der BürgerInnen so nachgelassen, dass sich nun die Privatisierung wichtiger Gemeinaufgaben als ernsthafte Alternative aufdrängt? Wer wahrt künftig die anderen Zwecke jenseits von ökonomischen Kennziffern?

Diese mit der Privatisierung öffentlicher Leistungen verbundene Problematik lässt sich stichworthaft an Beispielen darstellen. So ist die Versorgungsdichte mit Briefkästen und Postämtern nach der Privatisierung weggefallen. Ganze Landstriche sind zwischenzeitlich vom öffentlichen Nahverkehr abgekoppelt, weil die Strecken wegen mangelnden Profits stillgelegt worden sind. Und ein Beispiel ganz in der Nähe: Die Frankfurter Kindertagesstätten werden nun nach Auflösung der städtischen Küchen mit Mahlzeiten aus der Oberpfalz versorgt. 7000 Essen werden täglich über 350 Kilometer einfache Fahrt nach Frankfurt transportiert. Nach Aussage des Privaten spielen die Logistik-Kosten keine Rolle bei der Preisberechnung. Von den Kosten des Wegfalls von Arbeitsplätzen in Frankfurt und für die Umwelt wegen des Lastwagentransports über die Autobahn ist keine Rede. Auch nicht von der Qualität der Ernährung wegen des angewandten „Cook-chill-Verfahrens“.

Bei der Schulbewirtschaftung durch Private wird sich eine ähnliche Problematik entfalten. Sie wird nicht billiger und schon gar nicht effizienter, weil die Einheit der Leistungserbringung und die Qualität leiden werden. Diese Einschätzung gilt allerdings nur, wenn die öffentliche Hand ihr eigentliches Potential wirklich nutzt und entwickelt, betrifft also nicht den Ist-Zustand.

Eigentlich weiß das auch der Kreis Offenbach, denn er versucht die Privaten durch ein riesenhaftes Vertragswerk zu dem anzuhalten, was er sich nicht zutraut. Ausnahmsweise muss man hier aber nicht ein Ei zerschlagen, um ein Omelett zu backen.

Es gibt Alternativen zu PPP !

Eine Alternative zu dem PPP-Projekt müsste vor allem die skizzierten Nachteile vermeiden und die Wächterfunktion der öffentlichen Hand, die anders als Private der demokratischen Kontrolle unterliegt, beibehalten. Wenn schon das bisherige System der Schulbewirtschaftung umgebaut werden soll, sollten wir wegen der im Kreis Offenbach vorhandenen Kompetenz unseren Blick nicht auf entfernte Private richten, sondern unser Schulbewirtschaftungssystem in schon vorhandenen Strukturen belassen und sie optimieren.

Hierbei ist in erster Linie die Modernisierung der öffentlichen Hand, durchaus auch in Form der bei Privaten entwickelten Steuerungselemente zu nennen. Wir meinen, dass die Übertragung öffentlicher Aufgaben an Private überhaupt erst nach Ausschöpfung dieses inneren Modernisierungspotentials in Frage kommen kann. Kann die öffentliche Hand dies aber leisten?

Ein positives Gegenbeispiel zur Privatisierung ist in Neu-Isenburg der eigenständig wirtschaftende, aber zu 100 Prozent in städtischem Besitz befindliche Dienstleistungsbetrieb. Neben der Entsorgung der Haushaltsabfälle hat er sich zwischenzeitlich weitere Geschäftsfelder erfolgreich erschlossen. Er arbeitet zwischenzeitlich mit Gewinn. Dies wurde aber nicht mit Personalabbau und Lohndrückerei erzielt, sondern mit einer qualifizierten Leitung, durch den Einsatz von betriebswirtschaftlichem Know-how, durch mehr Leistungsanreize und –auch - durch Steuergestaltung. Es ist gelungen, ein Gleichgewicht aus öffentlich-rechtlicher Unternehmensethik und den Vorteilen eines betriebswirtschaftlich geführten Unternehmens herzustellen.

Warum sollte dieses Erfolgskonzept nicht auch bei der Schulbewirtschaftung wiederholt werden können?

Über diesen Aspekt der Modernisierung hinaus könnte es auch sinnvoll sein, die Schulträgerschaft neu zu strukturieren. Das Schulgesetz lässt die Übertragung der Schulträgerschaft ausdrücklich an die Kommunen zu, auch nur zum Teil, wie etwa die Unterhaltung (vgl. §§137 ff. Schulgesetz des Landes Hessen). Weshalb sollte man diesen Weg nicht gehen, da doch klar ist, dass einzelne Kommunen im Kreis die Erbringung öffentlicher Leistungen erfolgreich modernisiert haben und insoweit ihr Know-how anderen Kommunen zur Verfügung stellen könnten. Die Vorteile liegen auf der Hand: Kurze Entscheidungswege, detaillierte Vor-Ort-Kenntnisse und Kosten- und Qualitätskontrolle durch Zusammenarbeit mit dem regionalen Handwerk. Dass auch weiterhin ein Ausgleich zwischen den finanzstarken und finanzschwachen Kommunen im Kreis bei der Schulunterhaltung in diesem Konzept verankert werden muss, steht seiner Umsetzung nicht im Wege.

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